赴韩国参加国际反家暴研讨会报道之三---预防和制止家庭暴力，中国国家责任正逐步提升

• 发表日期：2008-06-29
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大会发言：预防和制止家庭暴力，中国国家责任正逐步提升

　　北京红枫妇女心理咨询服务中心

　　理事长 王行娟

　　一、预防和制止家庭暴力，中国国家及各级政府责任主体的地位正进一步确定中国是最早签署联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》的一个国家。消歧公约将对妇女的歧视定义为：包括基于性别的暴力，即因为女人是女人而对之施加暴力，包括身体的、心理的或性的伤害。它是基于性别的暴力，是严重阻碍妇女与男子平等享受权利和自由的一种歧视形式。中国政府在制止基于性别的暴力，特别是禁止拐卖妇女和强迫妇女卖淫，进行了大量卓有成效的工作。在1991年就制定了严惩拐卖妇女和严禁卖淫嫖娼的法律规定。对于妇女基于性别 的歧视，在家庭中遭受到来自配偶的暴力，这方面的行动则要迟缓得多。可以说，1995年联合国第四次世界妇女大会在中国的召开，推动了政府开始关注到在家庭领域妇女遭受到的性别歧视。从1995年到现在的13年间，中国政府在预防和制止家庭暴力的活动上，主体责任不断提高，主要表现在下列方面：

　　第一方面：在立法和制定相关法规方面：

　　1．在国家层面上，1995年，中国政府公布的《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》第一次提到：“依法保护妇女在家庭中的平等地位，坚决制止家庭暴力。”

　　2．2001年全国人大通过修改的《婚姻法》，第一次将禁止家庭暴力写进了法律。在这部法律中，明确了单位、居委会、村委会和公安机关，在受害人提出请求时，应予以劝阻、调解、制止，公安机关依照治安管理条例予以行政处罚。这个法律在家庭暴力法律责任的规定上，比《纲要》进了一步。

　　3．2005年全国人大通过修订的《妇女权益保障法》，增加了禁止对妇女实施家庭暴力的法律条文：第四十六条：国家采取措施，预防和制止家庭暴力。该条文进一步指出：公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供帮助。这部法律还规定，对侵害妇女权益的申诉、控告、推诿、拖延未及时制止的责任人员，要给予行政处分。我们看到,2005年修订的《妇女权益保障法》中提到的国家在防治家庭暴力的责任要比2001年修订的《婚姻法》，具体和明确一些。

　　在地方政府层面方面：

　　1．全国已有30多个省和城市制定了有关反对家庭暴力的地方性法规。

　　2．在全国人大修订的《妇女权益保障法》实施后，全国已有14个省（区、市）先后修改并通过了《实施〈妇女权益保障法〉办法》。这些地区是：新疆、湖南、黑龙江、江西、陕西、贵州、上海、安徽、宁夏、广东、浙江、湖北、四川和天津。在这些地方的实施办法中，政府的责任意识表达得更加明确和具体。例如：有8个省市如湖南省等明确规定，预防和制止家庭暴力应当在各级人民政府组织下进行综合治理，并纳入社会治安综合治理考评内容。又例如，在国家一级的法律中规定，举报权限于受害人，但是有8个省市如黑龙江省在实施办法中，做了鲜明的规定：“公安派出所，司法所、社区居民委员会和村民委员会等基层组织发现对妇女正在实施家庭暴力时，应当予以制止、劝阻和调解、处理。”

　　3．这里强调了政府主动介入的责任。同时，黑龙江的实施办法中还指出：“遭受家庭暴力的妇女不能投诉的，任何组织和公民有权举报。”这条规定，扩大了举报人的范围。江西省还规定，基层司法行政机构必要时有义务代为报警。

　　第二方面，国家和各级政府在承担责任的内容方面，也逐渐详细和具体。在国家层面的法律上，在2001年修订的《婚姻法》中，救助措施只是劝阻、调解和制止，如因实施家庭暴力导致离婚的，无过错方有权请求赔偿。

　　在各省（区、市）实施妇女权益保障法的办法中，政府在救助措施方面有较大的突破。

　　第一个突破是对处境困难的受害妇女给以生活等方面救助。对遭受家庭暴力暂时不能归家的受害妇女，陕西省等七个省（区、市）在《实施办法》中指出，妇女组织应当协调民政等有关部门和机构，对其提供必要的救助。宁夏自治区规定，民政部门应当为提出申请的受害妇女提供生活救助。广东省还提出，县级以上人民政府、有条件的乡镇人民政府应当根据实际情况设立或者指定家庭暴力庇护所，为遭受家庭暴力暂时不能归家的受害妇女提供临时食宿等帮助。

　　第二个突破是政府在举证上的责任。举证困难是家庭暴力案件难以判决的一个关键。有六个省、市在实施办法中在举证方面作了具体规定。安徽省规定，公安机关、实施救助的基层组织或单位在处理家庭暴力事件时，应当依法收集并保存有关证明材料，接诊医疗机构应出具诊疗记录。

　　第三个突破是加大执法力度，对受害妇女实施保护。湖北省的实施办法中指出，在涉及家庭暴力案件的诉讼期间，家庭暴力行为人继续施暴或者以暴力相威胁，妨碍受害妇女行使诉讼权利的，司法机关应当及时制止，必要时采取强制措施。广东省也强调，家庭暴力受害妇女有权向公安机关等机构提出保护的请求。

　　第四个突破是心理咨询列入政府救助的内容，与法律救助咨询并列。这样做的有上海、宁夏、浙江、天津四个省市。它说明这些省市已经意识到，提高受害妇女的主体意识与法律意识是同等的重要，心理援助与法律援助同等重要。我们认为，国家和地方政府，在十几年间，在防治家庭暴力方面承担了越来越多的责任，有这些方面的进步是十分可喜的。但总的说，做得还很不够，还有很多工作要去做。

　　二，在防治家庭暴力中，加重国家和各级政府责任的焦点问题应该说，到目前为止，中国政府在承担防治家庭暴力方面的责任，仅是初步的，基于性别歧视的家庭暴力还没有得到有效的遏制，至今保护妇女不受暴力伤害的有效机制还未形成，因而在打击环节、援助环节和救助环节三个方面均有待加强。具体表现在：

　　1．防治家庭暴力尚未建立起专门性、预防性和行政性的法律、法规体系。已有的法律条文过于笼统，可操作性不强。由于法律的威摄力不大，施暴者得不到应有的惩治，受虐妇女也得不到应有的保护。

　　2．司法和公安部门执法不严，已有的法律条文并未得到充分的运用，政府至今未建立起有效的执法监督体系。

　　3．《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》虽然提出制止对妇女暴力的要求，但无具体指标及措施，无法进行评估。

　　4．国家并未拨出专项资金用于家庭暴力受害人的司法救助。对受虐妇女的救助主要是地方性行为和社会、民间组织的志愿行为。我们认为，无论在立法和执行上，以及在社会救助上存在问题，其主要原因是，在这个领域，国家和各级政府对于其应具有的主导地位、作用和责任，认识还不够明确。社会性别观念还未做到纳入立法和执法的主流。无论是立法者还是执法者，有相当多的人员仍然抱着家庭暴力是个人私事，公权力不应介入的观念。因此，要强化国家和各级政府的责任，其焦点在于提高他们社会性别的敏感度，并使之制度化、常规化。建立起评估、监督的机制，以坚持政府的主导性，推动政府加深对其责任的认识，完善立法和执法的体系，督促政府更好地履行其义务和责任。

　　三、民间组织在推动政府履行责任中的作用

　　中国政府在短短的十几年间，从不认为家庭暴力是严重的社会问题，是对妇女人权的侵犯，到两度立法，在修订《婚姻法》和《妇女权益保护法》中，增加了禁止对妇女家庭暴力的内容，这无疑是很大的进步。这个成绩的取得，以妇联为首的民间妇女组织与其它妇女民间组织联合起来，发挥了极大的推动作用，有密切的关系。

　　中国政府在家庭暴力方面的立法过程，有一个很鲜明的特点，这就是由地方政府首先行动，然后推动全国进入立法的议程。在1995年后，湖南省人大首先制订了当地禁止家庭暴力的法规，接着，其他省市也制订了相关的法律规定，最后，中央在修订《婚姻法》时，将禁止家庭暴力的条文写进这部法律。而推动地方政府作出这个行动的，正是地方的妇联组织以及中国的妇女NGO。她们将家庭暴力的典型案例和调查材料加以整理，向政府报告，并在人大会议上提出制订地方法规的议案。当地方人大认同这个观点后，她们又组织法律方面的专家起草出法规的草案，提交人大审议。在人大确定制定反家庭暴力的法规后，在人大审议期间，民间组织又不断收集各方面的意见，反馈给政府，作为修改、定稿的参考。正是民间组织不懈的努力，催生了反家庭暴力法律文件的诞生。

　　上面所举的仅仅是一个促进立法的例子。民间组织在促进司法机关观念的转变和司法实践的改革方面同样做了大量的工作。2007年7月，全国妇联联合公安部九个部委制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》。这个法律文件首次对警方所承担的职责、任务以及立案和处理程序作出具体的可操作性的规定，为警方迅速采取行动去制止家庭暴力提供了政策依据。北京红枫妇女心理咨询服务中心是积极推进政府承担防治家庭暴力责任的一个民间组织。

　　红枫中心的工作分为三个部分：

　　第一，服务、研究和反应情况。红枫中心在1992年开通了中国第一条妇女热线电话，接到了大量受暴妇女的投诉电话，2004年红枫中心又开通了反对家庭暴力的专线，并对受暴妇女进行电话之后的跟进服务。通过电话咨询，红枫中心了解到受虐妇女在用法律维护自身权利过程中遭受到的阻力与困难，从中发现法律不完善的地方以及执法机构存在的问题。红枫中心对家庭暴力的个案进行研究，并将研究的成果以及受虐妇女反映的立法与执法中的问题整理出来，报送国家有关机构参考。

　　第二，提出立法的建议和意见。红枫中心通过全国人大和全国政协，先后递交过5份立法的提案，这些提案都是有关反对家庭暴力和性暴力的。

　　第三，红枫中心为了将反家庭暴力的工作落实到社区，在2001年到2005年，与天津市妇联合作，在天津市河北区鸿顺里街道创建了社区妇女维权的载体半边天家园，使该地区家庭暴力投诉案件从37%下降到14%。目前半边天家园的模型已在全天津市推广，天津市的领导要求在天津市的所有街道、居委会都建立半边天家园。全国妇联主席顾秀莲对这个模型给予了高度的评价，认为这是妇女组织参与社会和谐社会建设、维护妇女合法权益的、有特色的、优质品牌，要在全国加以推广。红枫中心在这个模型中特别注意社区社会性别意识的提升，对所在地区的政府官员、法院法官和派出所的警察、居委会工作人员、妇女工作者和居民，进行滚动式的社会性别意识培训，将社会性别纳入到地区政府和司法、公安机关的主流，从而取得了很好的效果。红枫中心注意到，在十六个省（区、市）的妇女权益保障法的实施规定中，政府在立法司法和社会救助方面，已经承担了更多更具体的责任。我们相信，通过民间组织的不断努力和推进的工作，在国家和地方政府的层面上，让政府承担起更多的防治家庭暴力的责任，是有可能实现的。

　　我的发言完了， 谢谢大家。

2008年6月26日

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