中国农民工NGO的有效性研究——以“小小鸟打工热线”为例

• 发表日期：2013-07-11
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摘 要：
      改革开放三十年以来，越来越多的人背井离乡，进城务工。随之而来的，便是农民工的劳动争议问题日益突出。由于城乡二元体制的原因，农民工的劳动问题不能有效的得到政府部门的解决。因此，农民工NGO孕育而生。通过对“小小鸟打工互助热线”的研究，了解农民工NGO在解决农民工问题上的有效性。尽管大多数人对农民工NGO知之甚少，但他们还是会接到大量案件，而且成功率很高。这说明，我国农民工NGO在处理农民工的劳动争议问题上具有较高的有效性。同时，这也表明在社会稳定方面，农民工NGO也起了较大的作用。
 
关键词：
农民工NGO，有效性，小小鸟打工热线

引言
      近几年，农民工问题愈发得到社会的广泛关注。从中央政府的文件到媒体的大篇幅报道，再到众多学者多方面的研讨。农民工成为了社会关注的焦点。
       农民工，是指常年或大部分时间在城镇地区或乡村社区的国营或集体等企事业单位从事第二、第三非农产业活动，但户口在农村，原则上家中还有承包地，不吃国家供应的平价粮，不享受城镇居民的各种补贴和福利待遇的农村劳动力。面对上亿的农民工群体，政府的相关制度并不能有效地提供应有的服务。于是，农民工非政府组织（简称NGO）孕育而生。它们为农民工提供法律援助，甚至为农民工解决劳动争议问题。那么，农民工是否在这些NGO得到了有效地帮助，又有哪些因素会制约其有效性，这是本文将要研究的的重点。
      本文以“小小鸟打工热线”为例，通过分析相关数据，并结合相关实例来得出结论。

一、文献综述
       对于农民工NGO的研究有很少有部分从劳资力量的角度去展开的。而从这种观点看，中国目前的社会与制度环境中，劳资力量失衡，在这种情况下，哪些机制和哪些机构正能够保护中国农民工的，成为了一个迫切需要研究的问题。由于仲裁机构所需要的证据及过程过于繁琐，更由于案件的积压使处理时间过长，对于劳动者，尤其是农民工的劳动争议不能及时有效的解决。因此，帮助农民工维权的NGO的作用就日益凸显。在我国劳方力量与资方力量严重失衡的状况下，农民工NGO通过实地调查，发布报告，宣传普法，帮助工人打官司以及代表工人一方进行谈判等等方法，在维护工人权益以及提升劳方力量方面切实起到了很大的作用。
       但是大部分的研究还是集中于对劳工NGO的生存现状和发展的角度进行研究。总结起来有以下几个观点：
1.社会公众对农民工NGO的认知度低。城市社会的排斥和排斥以及户籍制度的束缚，使社会公众对于农民工本身就带有偏见性。在提及农民工NGO时，公众往往会将这样的偏见性转嫁给非政府组织。这是制约农民工NGO发展的外因困境。
2.经费筹集困难。清华大学公共管理学院NGO研究中心的《中国NGO研究——以个案为中心2001》调查报告显示，几乎90%以上的中国NGO每年支出额在50万元以下，只有不到2%的NGO每年支出规模在100万以上，这从侧面反映了国内的NGO整体都存在着资金紧缺的问题。因为农民工本身就是弱势群体，处于社会的底层，在帮助他们的时候，几乎所有农民工NGO都是免费提供帮助的。所以，农民工NGO的经费基本来自于基金会，而一般只能做短期资金。因此，农民工NGO的经费筹集问题刻不容缓。
3.农民工社团意识相对缺乏。文化程度偏低和传统的小农意识都使得农民工很难形成团体意识。而且他们来自全国各地，很难形成一个整体。这是制约农民工NGO建设的内部因素。
4.注册艰难。目前规范中国民间组织登记管理的两个主要法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管，在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位批准文件。若按照现行法规，农民工NGO很难取得合法的身份。所以，农民工NGO在注册前都需找到挂靠单位，才可以注册。但要找一个“挂靠”单位不是一件简单的事：必须是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。另外，根据分级管理的原则，成立一个全国性的NGO，得找一个国家部委级，其难度之大可想而知。因此，在国内至今还没有一个全国性的农民工NGO组织。因此，大多数农民工NGO选择工商注册，而活动则具有社会团体和民非的特点。
       在众多关于农民工NGO的研究文献当中，没有专门从中国农民工NGO的有效性方面进行研究的文献。本文以“小小鸟打工互助热线”为切入点，通过对“小小鸟打工互助热线”2008年的统计数据分析，并结合实际的案例对中国农民工NGO的有效性进行研究。

二、概念界定
      （一）农民工NGO
非政府组织，英文为non-governmental organization(《英汉汉英灾害科学词典》)，是指有关个人或团体为促进政治、经济、科技、文化、人道及其他领域内的国际合作而建立的国际联合组织。(《法学大辞典》)
       本文中所提到的农民工非政府组织，就概念而言，并没有明确的定义。在《中国大陆农民工非政府组织的发展：资源网络的观点》中提到农民工非政府组织是一个针对保护和扶助农民工，以非功利性的方式，自下而上自发组建的社会组织。这里提到了几个有关农民工NGO的重要的限定词。一是保护和扶助农民工；二是非功利性；三是自下而上。而在《农民工非政府组织发展的制度困境》一文中，将其定义为由农民工群体自发组织成立并运作的，为农民工群体提供服务，具有非政府性、非营利性、组织性的公益组织。这个定义比前篇文章中所提到的概念有其局限性和扩展性。此定义将农民工NGO局限于农民工自发组织的公益组织，而扩展性在于，它将农民工NGO的服务范围扩大，不在限于保护和扶助。因此，本文给出其定义时会考虑到这两个定义的优劣。结合这两个定义，本文中将农民工非政府组织定义为，为农民工群体提供服务，以非营利的目的，自下而上建立起的社会组织。
（二）有效性研究
       有效性研究并无确切的概念界定。有效是指能够达到预期目的。(《现代汉语词典》（第5版）,商务印刷出版社)因此，本文的有效性研究就是指解决问题后，所达到最终效果的研究。

三、农民工NGO的有效性研究——以“小小鸟打工互助热线为例”
（一）“小小鸟打工互助热线”的简介
      “小小鸟打工互助热线”开通于1999年6月6日，是由河南在京务工青年魏伟发起成立的为进城务工人员在求职就业、劳资纠纷调解、法律咨询等方面提供无偿帮助的公益机构。
2004年9月24日，经北京市东城区司法局批准，成立了北京首家维护在京打工者权益的调解机构——小小鸟人民调解委员会。
       2006年4月份，在深圳成功开设了第一家分支机构。同年6月，在沈阳成功开设了第二家分支机构。2011年6月份，在上海开设第三家分支机构。至此，小小鸟实现了华南、华中、华北、东北四地域的城际化联动机制，更好的服务于打工群体。
（二）农民工NGO的有效性研究
       1.农民工NGO具有维权能力
确认农民工NGO具有维权能力是研究其有效性的基础。如果这些NGO不能为提供农民工提供帮助，即其不具备维权能力，那么讨论这些NGO的有效性就不存在任何意义。这里所指的维权能力不仅仅包括NGO的调解能力，还包括NGO在法律咨询方面的能力。
       本文先通过北京地区“小小鸟打工热线”维权案件的案例，来分析这些NGO是否具有维权能力。
案例1: 4位河北籍建筑工因包工头拖欠工资而寻求“小小鸟打工互助热线”的帮助。由于他们联系不上包工头，只能提供房东的联系方式。“小小鸟打工互助热线”的工作人员，经房东的帮忙，联系到了包工头，并得到了包工头一两天之内支付工资的承诺。
       从案例1中可以看出，农民工NGO在接受案件时，不需要任何证据证明劳动者与用人单位之间的劳动关系，更不需要提交申请书。同时，在案例1中还可以看出，这些NGO在处理帮助农民工维权的时候，争议案件是属于个别劳动争议还是集体劳动争议并不重要，只要农民工有诉求，这些NGO就会提供帮助。并且这些NGO可以帮助农民工联系到承包方，并得到了对方积极的回应。
       农民工NGO可以通过简单的受理程序、有求必应的态度来吸引农民工到此维权，还可以将问题很好地进行处理。可以说，农民工NGO具有维权能力。
2. 农民工NGO的工作效率及维权成功率
       对于农民工来说，决定他们维权途径的因素，不是机构具有维权能力，而是工作效率及维权的成功率。之所以看重工作效率，因为在仲裁或起诉的过程中，农民工要花费大量的经济成本和时间成本，对于社会底层的农民工而言，为了千元，甚至不到千元的工资是不划算的。于是，农民工NGO的工作效率成为了吸引维权者的主要因素，而农民工NGO的维权成功率是让他们选择NGO的关键因素。
在这个部分，本文结合北京地区“小小鸟打工互助热线”的维权案件与北京整体劳动争议案件的相关数据，从工作效率及维权成功率两个方面来剖析农民工NGO有效性。
1）工作效率
       还是以案例1为例，农民工NGO在了解来访者的情况后，会马上进行调解。即使算上包工头承诺的时间，来访者拿到被拖欠的工资也最多为三天。相比之下，劳动争议处理机构所花费的时间则显得有些冗长。
       根据《劳动争议调解仲裁法》的规定，劳动仲裁委员会在受理之日起45日内结束案件。但是，劳动者在提交申请到案件被受理之间，还需最长等待5日。也就是说，如果案件得不到受理，劳动者将浪费5天的时间。这对于急需工资的农民工来说，是不能接受的。根据对黑龙江省1,000名农民工的调查问卷显示，20.97%的农民工是因为时间太长拖不起而不愿依法解决。
       拖不起却又势单力薄的农民工迫切需要一个高效的服务团体来帮助自身解决劳动争议。因此，农民工NGO当场受理案件，一两天就可以让当事人拿到工资的高工作效率，受到了农民工群体的青睐。高工作效率使这些NGO在时间效率上具有较高的有效性。
      农民工NGO高工作效率使其具有有效性不仅表现在帮助农民工解决问题上，还表现在维护社会稳定方面。
案例2：一位江苏籍的农民工来到“小小鸟打工互助热线”求助，在此之前由于威胁雇主，而被警察带进了公安局。在来咨询前的两个月，他带着几个老乡在北京做装修工，工资到咨询时仍未结清，总计约25,000元。求助时，他表示：“我不活了，我要去跟公司的老板去拼命。”
       案例2中，工资对于农民工的重要性得以充分的体现。同时，也可以看出农民工的无助。索要劳动报酬是一件合法合理的事情，前提是不要采取过激行为。在本案例中，为了防止恶性事件的发生，“小小鸟打工互助热线”的工作人员及时与相关政府部门联系，并与用人单位进行了沟通，都得到了积极的回复。同时，也对该农民工进行了安抚。农民工NGO的高工作效率防止了恶性事件的发生。而正是高效率的工作使这些NGO在维护社会稳定方面起到了作用。
2）维权成功率
       由于农民工NGO受理劳动争议案件方面只有调解的权利，因此，这里的维权成功率只限于在调解层面到目前止，《中国劳动统计年鉴》的数据只记载到2008年，因此，本文只能以2008年的相关数据进行总体数据的对比。尽管如此，2008年的数据依旧极具代表性。因为，在2008年《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》以及《就业促进法》均正式实施。这三部法律的出台，导致劳动争议案件在2008年“井喷”。

 
 小小鸟打工互助热线
 北京市劳动争议处理机构

2008年案件受理总件数
 441
 49,784

涉及劳动者总人数
 4,681
 49,784

案外调解案件数
 ——
 2,333

调解总件数
 292
 14,448

表1 2008年“小小鸟打工热线”与北京市劳动争议处理机构的数据对比由表1的数据得到表2中的比率。
 
 小小鸟打工热线
 北京市劳动争议处理机构

调解成功率
 71.05%
 29.02%

表2 “小小鸟打工互助热线”与北京市劳动争议处理机构的效率及成功率对比（2008年）
       从表2可以很直观的看出，“小小鸟打工互助热线”的调解成功率高于北京市劳动争议处理机构约42%。当然，在调解方面，不可忽略的一个重要的因素是，作为农民工NGO，在处理劳动争议问题上，若想为维权者提供直接的帮助，只有调解这一条途径。而劳动争议处理机构则可以采取仲裁的方式，且这种方式占了主要部分。所以说，表2中所显示的差距并不真实。
       为了得到更具有对比性的数据，本文将经仲裁裁决的案件数18,834件排除，那么北京市劳动争议仲裁机构在2008年受理的案件总数变为30,950件，调解成功率变为46.68%。此时，两者差距缩小为将近25%。尽管如此，北京市劳动争议处理机构的调解成功率依旧低于农民工NGO。仅成功维权而言，农民工NGO具有有效性。但其维权成功率为达到100%，也就意味着，这些NGO并不能将所接受的劳动争议案件都能以调解的方式解决。所以，农民工NGO在成功维权方面只具有一定的有效性。
       3.农民工NGO维权的覆盖面
以小小鸟为例，可以看出这类NGO组织的一个非常大的职能就是提供法律咨询，而每年接收到的法律咨询的数量和内容往往能很好的反应他们工作的覆盖面。根据2011年北京“小小鸟打工热线”的年终报告显示，2011年，共接听热线电话4,198个，其中涉及到讨要工资和法律咨询的有3,284个。在报告中并未指明法律咨询所涉及到内容。因此，所涉及的内容将结合实例进行分析。
       案例3：一位农民工因用人单位要单方面解除劳动关系，向“小小鸟打工互助热线”来电咨询，自己的权益如何得到维护，解除劳动关系，能得到哪些补偿。
       案例3中的农民工，在该公司工作了3年时间，公司没有为他缴纳过社会保险，与公司只有一份协议，协议里标注着员工的工作时间、工资待遇、及劳动期限等等内容。这个来电属于法律咨询，内容涉及到解除劳动关系。农民工NGO只提供了法律援助，并未主动提出帮助农民工与用人单位进行调解。
       案例4：一位工伤受害人的家属来到“小小鸟打工互助热线”前来咨询。受害人还在住院并且致害人也在被公安局拘留期间，家属咨询的目的，是他们想知道自己还可以为受害者做什么事情。
案例4涉及到工伤问题。农民工NGO也只是对来访者提供法律帮助，并没有主动提出直接参与这个劳动争议案件中。
       从以上两个案例可以看出，农民工NGO的工作的覆盖面很广泛。服务对象不只限于劳动者本人，还有劳动者家属，涉及的内容也不一样，但是服务内容均为法律咨询。
       因为农民工NGO在涉及类似于工伤这类劳动争议问题上只提供法律咨询服务，不会主动提出调解。例如，案例4中的工伤问题。尽管依法律程序处理，时间有可能长达一、两年，但农民工NGO不没有提出帮助受害者进行调解。因为解决工伤问题本身就相对复杂，况且该案以牵涉到公安局，这些NGO已无权利干预。于是，这些NGO只能告诉家属相关的法律，提供法律援助。
        类似于这类的劳动争议案件还是会大量的进入到仲裁程序。但这并不能说明农民工NGO在处理劳动争议问题上不具有有效性。这是因为，农民工NGO的权利有限。作为非政府机构，这些NGO不具备解决一些重大劳动争议案件的能力及权利。因此，在探讨农民工NGO有效性的时候应考虑到这些客观因素。
       还有一点不可忽略，那就是可以咨询有关解除劳动合同或劳动关系和社会保险待遇及福利的劳动者本身具备一定的法律素养。这些劳动者往往会选择法律程序来解决劳动争议，他们需要的只是相关的法律知识。
       所以说，由于客观因素的制约，而导致农民工NGO在处理相对复杂的劳动争议案件时，只能提供法律咨询。虽然这些劳动争议最终会进入到劳动争议处理机构，但农民工NGO在一定程度上延缓了进入法律程序的时间。并且会无形中减少了劳动者相应的经济成本和时间成本。从这个角度上来说，农民工NGO在维权方面具有一定程度的有效性。
     （三）制约NGO组织在维权方面发挥有效性的因素
       前文中已经提到过，农民工NGO不管是在帮助农民工解决问题、维护社会稳定方面，都具备一定的有效性，但同时它的有效性的发挥又存在着诸多的制约。
      首先，农民工NGO的自身特点。农民工NGO不具备行政特点，他们更贴近于农民工，了解农民工心理能更容易让其接受调解结果。而且调解方式也能让处于弱势地位的农民工更容易接受。但此特点也会使其权威性受到影响。在调解的过程中，农民工NGO会面临被用人单位拒绝调解，甚至找不到用人单位的情况。总体上讲，农民工NGO在争取到政府的认可前，它们的地位不可能与用人单位平起平坐。如果碰到法盲加无赖的雇主，农民工NGO也会无能为力。
       其次，劳动争议处理制度的制约。根据我国相关法律规定，发生劳动争议，当事人可以到调解组织进行调解。调解组织包括企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。但是，农民工NGO不属于三者之中任何一种调解组织。即使像“小小鸟打工热线”一样得到政府批准成立调解委员会，其出具的调解协议书也不同于劳动局和法院下属调解部门出具的调解协议书。这也就意味着，这些NGO的调解还不在我国现行劳动争议处理制度的法律框架内，属于私下解决的范畴。因此，若用人单位事后反悔，农民工NGO也只能就此罢手。
第三，“二代”农民工的需求。中国的二元城乡体制造就了农民工这样一个特殊的群体。虽然“二代”农民工相对于“一代”农民工的文化水平、知识储备、法律意识都有所改观，但不变的是他们依旧处于社会底层，扮演着弱势群体的角色。因此，农民工NGO的有效性还会得以体现，但较之以前会有所不同。
       面对两代农民工的不同，农民工NGO扩大了其服务覆盖面。这些NGO不再只局限于维权服务。例如，根据“二代”农民工更希望自己成为城里人这一想法，农民工NGO会举办一些像“融入城市”这类的活动，更好的服务于农民工群体。在一定的时间范围内，增加了其它服务项目的时间，就等于相应减少了维权的时间。而且，大多数“二代”农民工从事的行业并不是类似于建筑业这样劳动争议频发的行业。因此，在农民工NGO自身减少维权时间的同时，农民工到这些NGO维权案件也在减少。这无形当中就削弱了农民工NGO在维权方面的作用。

四、结论
       本文通过对“小小鸟打工热线”的维权数据、工作日志中记载的案例进行分析，在探讨农民工NGO是否具有维权能力的基础上，从农民工NGO的工作效率和维权成功率及其维权覆盖面三个方面来研究这些NGO的有效性，从而得出结论，就总体而言，在受客观因素制约的前提下，农民工NGO具有一定的有效性。
       农民工NGO本身的工作具有维权作用，在此前提下，这些NGO的高工作效率不仅在帮助农民工解决问题方面具有一定的有效性，同时，在维护稳定社会方面也起到了重要的作用。而在维权成功率方面，由于客观因素的制约，使农民工NGO在调解成功率上并不能达到100%。所以，农民工NGO在维权方面只具有一定的有效性。
       而且，在法律咨询方面，农民工NGO的服务对象既有劳动者本人也有劳动者家属，咨询内容较为广泛，但是这些NGO由于自身能力有限并不能解决帮助其问题，只起到了延缓时间和减少劳动者维权成本的作用。
        农民工NGO的在维权方面的有效性也受到了多方面因素的制约。一是自身不具备行政特点；二是我国现有劳动争议处理制度的制约；三是“二代”农民工更多的需求导致这些NGO在维权方面的有效性被削弱。

 

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