全国政协委员徐永光向全国政协十届五次会议提出《关于解决民间组织登记难的建议》提案

• 发表日期：2007-04-04
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全国政协委员徐永光在向全国政协10届5次会议提出的《关于解决民间组织登记难的建议》提案中指出——

　　我国民间组织登记依据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三个国务院行政法规，实行双重管理体制。无论成立社团、民办非企业单位还是基金会，都需先经业务主管单位审查同意，后在民政部门申请登记。业务主管单位必须是县以上各级党政部门和由民政部授权的人民团体等机构。

　　双重管理制度的设计，使许多没有官方背景的“草根”非营利组织找不到业务主管单位而不能获得登记，有的无奈“非法”活动，有的为了取得一个法人资格和银行账户，只好到工商部门进行企业登记。这就出现了如下怪现象：数量巨大的民间组织没有合法登记而活跃在基层，活跃在扶贫、教育、妇女权益保护、环境保护、残障人服务、艾滋病救助及各种社会弱势群体的服务。他们一方面为构建和谐社会做出了积极贡献，一方面忍受着“出生难”之痛。以几个组织为例：

　　1、北京红枫妇女心理咨询服务中心(简称红枫) 由妇女问题专家、离休干部王行娟于1988年创办，是以志愿者为主体的非营利性民间妇女组织。 红枫自1992年建立中国第一条妇女热线，现已开辟有反家暴热线、专家热线、婚姻家庭和老年妇女热线等在内的6条咨询热线，还先后帮助国内11个省市建立了妇女热线。300多名志愿者（其中注册心理咨询师80多人）支撑了红枫的上述活动。红枫建立的“方舟单亲家庭中心”，在北京市宣武区妇联系统进行了成果推广；与天津市妇联合作，在天津市鸿顺里街道开展的长达5年的“家庭问题社区干预”实验项目，得到全国妇联彭佩云、顾秀莲等领导的充分肯定，已在天津和其他地方推广。经过近20年的努力，红枫已经成为国内外负有盛名的民间妇女组织。红枫创始人王行娟18年来为机构的登记费尽心思，没有任何结果。

　　登记情况：北京市宣武区工商局登记。

　　2、北京星星雨教育研究所（简称“星星雨”），1993年成立，是为孤独症儿童提供特殊教育训练服务的教育机构。“星星雨”13年来已经为近4000个家庭提供了患儿个别化测试、训练、家长培训、家庭训练指导，还在全国孤独症儿童服务领域建立行业交流平台，开展孤独症儿童行为训练和教师培训活动，促进行业健康发展。“星星雨”在国际上也享有很高的声誉，是“国际孤独症组织”的签字成员，与美国、日本等国家的同业机构建立了“姊妹学校”的关系，定期进行专业交流与交往。“星星雨”创办人田惠萍是孤独症儿童的家长，从1993年起一直尝试找残联等有关部门做业务主管单位没有成功。

　　登记情况：北京市朝阳区工商局登记。

　　3、“自然之友”（中国文化书院绿色文化分院）是梁从诫先生创办的民间环保团体，主要通过研讨、培训、讲座、展览、网站、出版物、倡导、政策建议等活动形式开展环境保护的工作。成立13年来，“自然之友”累计获得国内国际奖15项，包括“亚洲环境奖”、“地球奖”、“大熊猫奖”和菲律宾“雷蒙·麦格赛赛奖”。各地志愿者会员热忱地在当地开展各种环境保护工作，已有多位会员荣获各级嘉奖。由自然之友会员发起创办的民间环保组织已有10多家。历经10多年的创立与发展，自然之友已经成为中国具备良好公信力和影响力的民间环保组织的旗帜，对中国环保事业和公民社会的发展作出了贡献。自然之友于1993年开始活动，因为找不到业务主管单位，挂靠在中国文化书院，属于社团的二级机构。

　　登记情况：中国文化书院绿色文化分院（不具备独立法人资格）。

　　4、北京恩玖（NGO）信息咨询中心（简称中心）。是国内第一家民间组织的信息服务机构。为了推动非营利组织公信力建设，中心从2003年开始进行公信力系列培训，举办了65次培训和评估，近700个组织中的2660多人接受了以《公信力价值》、《治理的价值》、《领导力的价值》和《资金发展的价值》为主要课程的能力建设培训和评估辅导。中心还多次受国务院法制办、民政部等政府部门委托，主办与基金会管理法律法规有关的研讨会，为《基金会管理条例》制定和出台贡献了力量。中心2005年参与筹备民政部主办的首届中华慈善大会；受中国青基会、中国扶贫基金会等机构的委托，承担《民间公益组织自律准则》和评估标准的开发，为中国民间组织公信力建设起到了积极的推动作用。

　　登记情况：北京市海淀区工商局登记。

　　以上几个机构，只是我国千千万万个优秀民间组织的缩影。因为找不到愿意承担业务主管单位责任的政府部门，这些组织只好用企业法人和非法人机构的身份开展活动。带来了一系列的困难和问题：

　　1、身份错位，名不正言不顺，工商登记的需要交税，二级机构没有发票，公信力受到质疑，难以动员社会捐赠资源，难以按照民间组织的法律法规独立负责地开展业务活动。

　　2、机构自身管理和治理存在困难。这类机构在员工聘用、劳动权益保障方面无章可循，在财产所有权、财务监管和机构治理方面无法可依，制度风险很大，可持续发展前景堪忧。

　　3、政府不能依照民间组织的管理法律、法规、制度对这类机构实行监管，造成巨大的监管“真空”，很容易良莠不辨，给浑水摸鱼者以可乘之机，更怕“泼脏水把孩子一起泼掉”。

　　4、不利于创造民间非营利组织优胜劣汰的生态环境。一方面，不少“官办”非营利组织在制度庇护下“占着茅坑不拉屎”，浪费有限的社会公益资源；另一方面，许多优秀的“草根”组织在夹缝中求生存，在法与非法中谋发展，连做一个“真实自己”的权力都没有。这种局面长期不改变，将必导致保护落后、淘汰精英的的严重后果。

　　为此建议：

　　1、在民间组织双重管理体制一时难以改变的情况下，应对业务主管单位的的职责提出明确要求。业务主管单位对待民间组织的登记申请采取“多一事不如少一事”的态度，不予答复或不说明任何理由不予同意的，属于行政不作为，应追究其责任。

　　2、建议民政部门适当扩大业务主管单位的授权范围，如授权一些优秀的大型公益机构承担民间组织业务主管单位的职责。这类机构作为业务主管单位的管理能力不一定比政府部门差。

　　3、建议民政部门对本提案所涉及的4个优秀机构的民间组织登记问题进行专案处理。对其是否具备民间组织登记条件的认定，建议委托第三方机构进行评估后做出判断。

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